Conheça a transparência na adjudicação pública Itaperuna, Rio de Janeiro

Entenda mais sobre serviços publicos e quando esse setor e o setor privado resolvem negociar. Veja um pouco sobre a transparência na adjudicação pública. Saiba mais no artigo abaixo.

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Conheça a transparência na adjudicação pública

Mencione o tema da corrupção no governo e a maioria das pessoas pensará imediatamente em subornos pagos ou recebidos pela recompensa de contratos de bens e serviços, ou – para usar o termo técnico - de adjudicação .

Se esta é na verdade a forma de corrupção pública mais vulgar, pode ser questionável, mas é sem dúvida difundida de modo alarmante e é quase certamente a mais publicitada. Dificilmente passa um dia sem que haja a revelação de outro grande escândalo na aquisição pública algures no mundo.

Tem sido a causa de inúmeras demissões de funcionários públicos superiores e mesmo do colapso de governos inteiros. È a fonte de desperdícios astronómicos nas despesas públicas, estimadas em alguns casos em quase 30% ou mais do total dos custos de aquisição. Lamentavelmente, fala-se mais acerca do que se age.

Poucas actividades suscitam maiores tentações ou oferecem mais oportunidades de corrupção do que a adjudicação do sector público. Qualquer nível de governo e qualquer tipo de organização governamental adquiri bens e serviços, frequentemente em quantidades e em quantias monetárias que desafiam a compreensão.

As pessoas que fazem as compras – tanto aqueles que levam a cabo o processo de adjudicação como aqueles que aprovam as decisões – estão a gastar o dinheiro de “outras pessoas”. Para o não-especialista, os procedimentos de adjudicação parecem complicados, mesmo mistificadores - e são-no frequentemente – e como tal podem ser manipulados de diversas maneiras sem grande risco de detecção casual. E os pretensos corruptores, em ambos os lados da transacção, encontram colaboradores disponíveis e desejosos.

É tal a importância da aquisição pública que a nova África do Sul lhe deu especial atenção na Constituição de 1994. A secção 187 estipula o seguinte:

A adjudicação de bens e serviços para qualquer nível do governo deve ser regulado por um Acto do Parlamento e por leis provinciais, que devem providenciar a nomeação dos conselhos de encarregados (tender boards) independentes e imparciais para lidar com tais aquisições .

O sistema de controlo referido na subsecção (1) deve ser justo, público e competitivo, e os conselhos de encarregados devem sob requisição justificar as suas decisões aos partidos interessados.

Nenhum organismo do Estado e nenhum membro de organismos do Estado ou qualquer outra pessoa devem interferir impropriamente nas decisões e operações dos conselhos de encarregados .

Todas as decisões de qualquer encarregado devem ser registadas.

A corrupção na adjudicação é considerada, por vezes, um fenómeno apenas encontrado nos países em desenvolvimento com fracos governos e equipas de assessoria mal pagas. Os países “mais desenvolvidos” têm demonstrado amplamente nos últimos anos que as práticas de aquisição corruptas podem tornar-se uma parte integral dos seus meios de negociar. Nem sequer a corrupção da adjudicação é do domínio exclusivo do comprador que controla os cordões da bolsa: pode simplesmente ser iniciado pelo fornecedor ou pelo adjudicatário que faz uma oferta não solicitada. O verdadeiro problema é, sem dúvida, o que pode ser feito acerca disto.

Princípios

A adjudicação deve ser económica: Deve resultar na melhor qualidade de bens/serviços pelo preço pago; ou no preço mais baixo pela qualidade estipulada/aceitável de bens/serviços; não necessariamente os bens disponíveis ao preço mais baixo, e não necessariamente a qualidade disponível absolutamente melhor, mas a melhor combinação para satisfazer as necessidades especificas.

O “preço” é “preço avaliado” – significando que os factores adicionais tais como custos de operação, prazos de utilização de reservas, facilidades de serviço são tidos em consideração.

Decisões que adjudicam contratos devem ser justas e imparciais. Os fundos públicos não devem ser utilizados para providenciar favores; os padrões/especificações não devem ser discriminatórios; fornecedores/adjudicatários devem ser seleccionados com base nas suas qualificações e no mérito das suas ofertas; deve haver tratamento igual para todos em termos de datas limites, confidencialidade, etc.

O processo deve ser transparente. Os requisitos de adjudicação, regras e critérios de tomada de decisões devem estar prontamente acessíveis a todos os potenciais fornecedores/adjudicatários, de preferência anunciados como parte do convite para licitar/fazer uma oferta; a abertura das propostas deve ser pública; e todas as decisões devem ser inteiramente registadas.

O processo de adjudicação deve ser eficiente. As regras de adjudicação devem reflectir o valor e a complexidade dos itens a ser adquiridos; os procedimentos para aquisições de pouco valor devem ser simples e rápidos; á medida que os valores e a complexidade da aquisição aumentam, mais tempo e uma mais regras complexas são requeridas para assegurar que os princípios são observados; as “tomada de decisões” para contratos maiores podem exigir processos de comissão e revisão, mas as intervenções burocráticas devem ser mantidas num mínimo.

É necessária responsabilidade. Os processos devem ser sistemáticos e fiáveis, e os relatórios que possam explicar e justificar todas as decisões e acções devem ser conservados e preservados.

A competência e a integridade na adjudicação encoraja os fornecedores e os adjudicatários a fazerem as suas melhores ofertas e isto, por seu lado, leva a um desempenho de adjudicação melhor. Os compradores que não conseguem atingir níveis de responsabilidade e justiça elevados são identificados rapidamente como parceiros pobres com quem se negocia.

Quando um projecto é investido pelo IFIs, frequentemente são aplicados requisitos adicionais:

oportunidade justa para todos os fornecedores/adjudicatários/consultores de todos ou de alguns países, especialmente países membros;

para os fornecedores e adjudicatários: usualmente países membros doadores; fornecedores/licitantes ou adjudicatários de países hospedeiros podem, por vezes, ter o direito a uma preferência expressa como uma percentagem do valor do contrato (Banco Mundial: 15% para contratos sobre bens, 7,5% para contratos sobre trabalho); isto está habitualmente expresso no convite de proposta;

no que se refere aos adjudicatários, existe habitualmente um requisito de pré-qualificação (a abordar a seguir),

para os Consultores existe normalmente uma Pequena Lista daqueles que foram convidados a propor (lista a ser preparada por um comprador; Não pela instituição que investe), de modo a evitar esforços preparatórios dispendiosos por parte de muitos consultores quando apenas um pode obter o contrato; a Pequena Lista deve possuir variedade geográfica (não mais do que 2 de um país); pode haver encorajamento para incluir consultores de países hospedeiros, pelo menos para parte do investimento; e pode haver também encorajamento para formar uma joint venture entre firmas estrangeiras e empresas de consultores locais.

Quando um projecto é investido pelas Nações Unidas, o “comprador”, na maioria dos casos, é a própria organização das Nações Unidas. Enquanto que as N.U. aplicam basicamente padrões similares de adjudicação tais como os descritos acima, faz esforços especiais para adjudicar entre os países que são convidados, mas que tenham no passado recebido uma parte desproporcionalmente pequena de adjudicação das N.U., ou em que as N.U. detenha grandes somas de fundos não-convertiveis.

Há princípios que fazem sentido para todo o comprador/outorgante aplicar; e existem requisitos específicos de instituições financeiras (especialmente os bancos de desenvolvimento multilateral) para adjudicações ao abrigo de projectos e contratos financiados fora dos seus empréstimos e créditos.

Subornos e corrupção não devem, manifestamente, ser partes necessárias para se fazer o negócio. A experiência mostra que muito pode ser feito para restringir as práticas de adjudicação corrupta se houver desejo e vontade em o fazer. De modo a perceber melhor a forma de lidar com a corrupção na adjudicação, ajuda primeiro perceber como é praticada.

Modo como a corrupção é praticada na adjudicação

 

Os contratos envolvem um comprador e um vendedor. Qualquer um deles tem muitos modos de corromper em qualquer momento o processo de adjudicação.

Antes de os contratos serem adjudicados, o comprador pode:

estipulações feitas para favorecer determinados fornecedores;

restringir informações acerca das oportunidades de contratar;

reclamar urgência como desculpa para adjudicar sem concorrência a um único adjudicatário;

quebrar a confidencialidade das ofertas do fornecedor;

desqualificar potenciais fornecedores através de uma pré-qualificação imprópria; e

aceitar subornos.

 

Ao mesmo tempo, os fornecedores podem:

conluiar para fixar preços oferecidos;

promover padrões técnicos discriminatórios;

criar interferências impróprias no trabalho dos avaliadores; e

oferecer subornos.

 

A abordagem mais directa é forjar para ter o contrato adjudicado ao grupo desejado através de negociações directas sem qualquer competição. Mesmo nos sistemas de adjudicação que se baseiam em procedimentos competitivos há habitualmente excepções quando são permitidas negociações directas – em casos de extrema urgência devido a desastres, situações em que a segurança nacional esteja em risco, surgem necessidades adicionais onde já exista um contrato prévio, ou quando exista apenas um fornecedor capaz, etc.

Nem todos os contratos de uma parte são corruptos. Em alguns casos, as negociações de contrato directas bem podem ser o curso de acção mais apropriado. Contudo, se forem reclamados factos justificativas mas que não existam realmente, o motivo é frequentemente para encobrir e permitir a corrupção.

Mesmo que haja competição, é ainda possível virar o resultado na direcção de um fornecedor favorecido. Se apenas alguns conhecem a oportunidade de oferta, a competição é reduzida e as vantagens aproveitadas para que a parte favorecida ganhe. Um expediente é publicar a notificação de oportunidades de oferta em muito pequeno, na fonte de circulação mais obscura que satisfaça os requisitos de publicidade e esperar que ninguém o veja. Adjudicatários cooperativos obtêm com certeza informações em primeira mão.

A competição de adjudicatários pode ainda ser mais restringida através do estabelecimento de requisitos de pre-qualificações impróprios e desnecessários, permitindo então só às firmas seleccionadas licitar. Novamente, a pre-qualificação, se feita correctamente, é um procedimento perfeitamente adequado para assegurar que os adjudicatários tenham a experiência e capacidade certas para realizar os requisitos de um contrato. Contudo, se os modelos e critérios de qualificação são arbitrários ou incorrectos, podem tornar-se num mecanismo para excluir os adjudicatários competentes mas preteridos.

Persistentes mas não desejados partidos que conseguem ultrapassar estes obstáculos ainda podem ser efectivamente eliminados por estipulações talhadas para assentar a um fornecedor especifico. Utilizar a marca e o número do modelo do equipamento do fornecedor preferido é um bocado demasiado óbvio, mas os mesmos resultados podem ser alcançados perla inclusão de dimensões especificas, capacidades e características de design usuais que apenas o fornecedor favorecido pode conhecer. A incapacidade e o fracasso dos competidores em fornecer essas características, que habitualmente não se apoiam forçosamente num cumprimento exigente, levam à rejeição das suas propostas como “não-satisfatórias”.

 

Uma proposta competitiva para contratos apenas pode funcionar se as ofertas forem mantidas confidenciais até ao tempo prescrito para determinar os resultados. Uma forma simples de predeterminar o resultado consiste em o comprador quebrar a confidencialidade das ofertas e dar os preços ao fornecedor preferido para sugerir um número mais baixo. Os mecanismos não são difíceis, especialmente se os adjudicatários não forem autorizados a estar presentes quando as propostas são abertas.

 

A oportunidade final de distorcer o resultado da oferta competitiva está na avaliação e grau de comparação da oferta. Feita adequadamente, esta é uma análise objectiva do modo como cada oferta corresponde aos requisitos dos documentos de proposta e uma determinação de qual será a melhor oferta. Se a intenção é levar a adjudicação a um adjudicatário favorito, o processo de avaliação quase que oferece oportunidades ilimitadas: se necessário, e a menos que esteja prevenido de o fazer, os avaliadores podem inventar critérios completamente novos para decidir qual é o “melhor” e então aplica-los subjectivamente para obter os resultados correctos. Eles são frequentemente ajudados neste processo por documentos de proposta que são deliberadamente vagos e obscuros acerca dos requisitos que devem ser apresentados e como as decisões de selecção serão tomadas.

 

Estas técnicas são apenas um breve perfil da capacidade do comprador para corromper o processo de adjudicação. É um erro pensar que os compradores são sempre as partes culpadas: como sempre, eles são aqueles que são corrompidos pelos vendedores, apesar de talvez sem a devida resistência.

Os vendedores podem encorajar os compradores, através de subornos e de outros incentivos, a realizar qualquer das atitudes atrás descritas. Adicionalmente, eles podem conluiar com outros fornecedores para decidir qual a parte que irá ganhar o contrato e fixar os seus preços de acordo - "manipulação de oferta"- com um pagamento combinado para os perdedores. Isto pode ser feito sem qualquer conhecimento do comprador e, se for feito de modo inteligente, mesmo sem levantar suspeitas a menos que ocorra repetidamente. Mesmo assim, pode ser difícil provar ou punir.

 

Nem a história termina com a adjudicação do contrato, mesmo apesar de este ser o cenário mais comumente pensado em conexão com a corrupção. A corrupção mais séria e dispendiosa pode ocorrer depois da adjudicação do contrato, durante a fase da execução. O comprador de bens e serviços pode:

falhar em cumprir os padrões de qualidade, quantidade ou outros padrões de execução do contrato;

desviar bens realizados para revenda ou para uso privado; e

exigir outros benefícios privados (viagens, despesas escolares, ofertas). O adjudicatário ou fornecedor pode:

substituir produtos de qualidade inferior do ofereceu inicialmente;

falsificar os certificados de qualidade ou de norma;

sobre ou sob facturados;

pagar subornos aos supervisores de contratos.

Se os vendedores pagaram subornos ou ofereceram valores de oferta irrealisticamente baixos de modo a ganharem o contrato, as suas oportunidades de recuperar estes custos surgem durante a execução do contrato. Uma vez mais, a iniciativa pode vir de ambos os lados mas, para que seja bem sucedido, a corrupção exige tanto uma cooperação activa como cumplicidade ou negligência no desempenho de deveres pela outra parte.

Fornecedores sem escrúpulos podem então substituir produtos de qualidade inferior que foram originalmente requeridos ou oferecidos na proposta. Eles podem falsificar as quantidades de bens e serviços entregues quando alegam reclamações de pagamento e pagam mais subornos aos supervisores dos contratos para não verem as discrepâncias. Além de aceitarem subornos e esquecerem o cumprimento da qualidade e dos padrões de execução, os compradores podem desviar bens e serviços realizados, para seu uso privado ou para revenda.

Emprego Após o Exercício da Função Pública

Uma área crucial da corrupção – e de preocupação crescente – é a prática das corporações que oferecem emprego aos ex-funcionários públicos com os quais fizeram negócios públicos.

Claramente, as regulações que regulam o emprego de ex-funcionários públicos são importantes. Contudo, nem é prático nem razoável, insistir que os antigos funcionários públicos não se comprometam na actividade comercial após deixarem o gabinete. Ao mesmo tempo, recentemente no Ministério da Defesa do Reino Unido, redes inteiras de corrupção foram construídas por fornecedores exteriores, não só através de subornos em dinheiro e férias no estrangeiro dispendiosas, mas também através da promessa de emprego lucrativo para os funcionários públicos quando se reformam.

É tentador para os funcionários públicos, abençoados com uma rica experiência profissional mas com uma pensão pouca satisfatória, aceitarem emprego de antigos fornecedores. Frequentemente, não haverá problema com um tal arranjo. Na verdade, pode ser um modo construtivo e útil para assegurar que essa experiência valiosa não seja totalmente perdida para a comunidade.

Mas isto é susceptível de abusos. Por exemplo, um funcionário público que deixe o serviço público pode levar consigo conhecimento detalhado da estratégia de regateio de contrato iminentes do governo e das discussões confidenciais que podem ter sido mantidas com os competidores do novo patrão do funcionário público. Neste exemplo, nem o interesse público nem o sector privado é bem servido.

A promessa de emprego post-reforma pode ser usada, também, através de negócios pouco escrupulosos como um “doce” para ganhar contratos e não irá mostrar nenhuma verificação de activos ou proventos. Apesar de nem ser justo nem desejável colocar uma proscrição absoluta sobre o emprego post-reforma, alguns tipos de emprego, após a retirada da função, são claramente contrários ao interesse público. Por exemplo, um ministro ou um funcionário público bem colocado, pode deixar a função governamental enquanto estão pendentes negociações para uma grande quantidade de projectos de trabalho públicos. Obviamente, seria impróprio que uma tal pessoa aceitasse imediatamente emprego com uma das companhias que concorre à adjudicação ou negoceia activamente com o governo.

O que pode ser feito para combater a corrupção na adjudicação?

O primeiro pré-requisito é reconhecer que a corrupção é um problema e um modo desnecessário e inaceitável de fazer negócios. O segundo é fazer algo para reduzir ou eliminar a corrupção.

O mais poderoso instrumento para conseguir apoio é a revelação pública. Os media podem desempenhar um papel exigente na criação de consciência pública do problema e gerar apoio para acções correctivas. Se o público tiver conhecimento de todos os detalhes desagradáveis e ilegais da corrupção – quem esteve envolvido, quanto foi pago, quanto lhes custou a si (público) – e continuar a ouvir falar sobre mais casos, é difícil imaginar que ele não apoiará medidas de reformas.

Os funcionários públicos governamentais á volta do mundo estão a descobrir que os contribuintes continuam a considerar os fundos públicos como seu dinheiro e não gostam de o ver desperdiçado. O público fica especialmente insatisfeito quando vê o seu dinheiro ir parar aos bolsos de outros como recompensa por práticas corruptas.

Uma vez que seja garantido apoio às reformas das práticas de adjudicação, o problema pode ser atacado a partir de várias frentes. Geralmente o ponto de partida deve ser o fortalecimento de um quadro legal, começando com uma lei anti-corrupção que tenha autoridade e sanções efectivas.

O requisito legal seguinte consiste num quadro seguro e consistente que estabeleça os princípios e as práticas básicos a serem observados na adjudicação pública.

Este pode assumir diversas formas, mas há uma consciência crescente das vantagens de um Código de Adjudicação unificado, que estabeleça os fundamentos e seja completado por regras e regulamentações mais detalhadas dos agentes que as fazem cumprir.

Diversos países estão a consolidar as leis existentes, que podem ter desenvolvido de um modo casual durante muitos anos, num código semelhante.

Nos últimos 5 anos, algumas das principais agências de desenvolvimento multilateral deram todo apoio ao desenvolvimento de códigos de adjudicação e de organizações daqueles que pedem emprestado nacionais para os implementar.

Durante anos, cada uma destas instituições que empresta teve as suas próprias directrizes de adjudicação que os que pedem crédito são obrigados a seguir quando ganham contratos financiados pelos seus empréstimos. Estas directrizes tiveram, de facto, um papel significativo em moldar aquilo que é hoje amplamente aceite como padrões da boa prática da adjudicação internacional. Infelizmente, as regras aplicadas pelas agências de desenvolvimento multilateral não afectam directamente a corrupção na adjudicação daqueles projectos financiados por outras fontes.

Mais recentemente, esses bancos reconheceram que é no melhor interesse dos seus países membros ter linhas de conduta e processos nacionais que incluam estes padrões para aplicarem a outra adjudicação. O auxílio destes bancos incluem tanto assistência financeira como técnica aos países que desejem empreender reformas de adjudicação e desenvolvimento institucional.

Além do quadro legal, a defesa imediata contra a corrupção consiste num conjunto de medidas e práticas transparentes e acessíveis a todos que orientem o próprio processo de adjudicação. Até agora não se encontrou uma resposta melhor do que assentar na competição real os processos de selecção do fornecedor ou do adjudicatário.

A complexidade ou a simplicidade do processo dependerá do valor e da natureza dos bens ou serviços que são adquiridos, mas os elementos são similares nestes casos:

descrever com clareza e imparcialidade o que deve ser adquirido;

publicitar o momento para se fazer propostas ao fornecedor;

estabelecer critérios imparciais para a decisão da selecção;

receber propostas (ofertas) de fornecedores responsáveis;

compará-las e decidir qual é a melhor, de acordo com as regras predeterminadas para a selecção; e,

adjudicar o contrato ao adjudicatário seleccionado sem exigir reduções de preços ou outras mudanças na oferta vencedora.

Os fornecedores para contratos pequenos podem ser seleccionados através de processos muito simples que sigam esses princípios. Contudo, os contratos mais importantes devem ser adjudicados aos que obedecem a um processo formal de oferta competitiva, envolvendo estipulações elaboradas cuidadosamente, instruções para os adjudicatários e condições de contrato propostas, tudo inserido em conjuntos de documentos de proposta que normalmente são vendidos às partes interessadas.

Tais documentos podem levar meses a ser elaborados e muitos mais meses são necessários para os fornecedores elaborarem as ofertas e para o comprador as avaliar e escolher o vencedor; os passos, desde o primeiro até ao último, demoram geralmente seis meses ou mais. O plano de adjudicação deve ter estes requisitos de tempo em conta e deve começar bastante cedo para garantir que os bens e serviços estarão prontos quando for necessário e deve ainda evitar pressões a favor de decisões de "emergência".

Concurso de propostas

Um aspecto essencial para a transparência e justiça consiste em o comprador abrir as propostas num tempo designado e colocar na presença de todos os fornecedores ou outros seus representantes que queiram atender. Tal abertura de oferta pública, em que se presta atenção a quem apresentou propostas e aos seus preços, reduz o risco de as ofertas confidenciais serem passadas a outros, modificadas ou manipuladas.

Algumas autoridades resistem a esta forma de abertura de oferta pública, argumentando que se pode atingir os mesmos resultados de se ter aberto ofertas, através de uma comissão de comprador público sem a presença de adjudicatários. Isto não tem manifestamente as mesmas vantagens da abertura e justiça observadas, sobretudo desde que se pense amplamente nisto e nos casos em que muitas vezes o comprador participa em práticas corruptas.

 

Avaliação de Propostas

A avaliação de propostas é uma das fases mais difíceis de levar correcta e imparcialmente a cabo no processo de adjudicação, e um dos passos mais fácil de manipular se alguém quiser pender a adjudicação a um fornecedor favorecido.

Os avaliadores podem rejeitar as ofertas não desejadas por factos processuais vulgares - uma rasura, falha numa página inicial - ou por se desviarem das estipulações que decidiram ser importantes. Depois das propostas serem examinadas, se ninguém os impede, os avaliadores podem descobrir considerações completamente novas que deveriam ser tomas em consideração na escolha do vencedor. Se os critérios de avaliação das ofertas puderem ser tão subjectivos e tão falhos de medidas objectivas qualitativas as conclusões dos avaliadores podem produzir o resultado que pretendam.

Todos estes argumentos de exigência de critérios de avaliação de proposta nos documentos de proposta e de uma análise imparcial da autoridade para verificar a razoabilidade dos actos dos avaliadores devem ser manifestamente entendidos. O primeiro permite aos adjudicatários levantar antecipadamente objecções se os critérios não forem apropriados e o segundo provê uma garantia adicional de que a avaliação foi correctamente conduzida.

Delegações de poder para decidir

O princípio de auditorias e controlos independentes é amplamente aceite como um caminho para detectar e corrigir erros ou manipulação deliberada e tem uma função importante na adjudicação pública. Infelizmente tem sido usado por alguns para criar mais oportunidades de corrupção. Está relacionado com a delegação de autoridade para homologações de contratos.

O racional é convincente: autoridades de níveis inferiores podem tomar decisões acerca de aquisições muito pequenas, mas os níveis superiores devem examinar e aprovar as decisões de contratos maiores. Quanto mais avultado for o valor contrato, mais elevada deve ser a autoridade que o aprova. Uma aquisição de uma secretária pode ser aprovada pelo agente comprador; um computador deve ser aprovado pelo director; uma estrada deve ser aprovado por um ministro; e uma barragem deve ser aprovada pelo presidente.

Em alguns países e organizações, este sistema funciona sem qualquer problema. Noutros, onde os contratos adjudicados são a fonte principal de riquezas, denota-se que é exigido um pagamento a graduado em cada fase do processo: quanto mais superior for o seu cargo, maiores são as percentagens. Coincidentemente, denota também que quanto maior for o contrato, mais demorados são os atrasos na obtenção de uma decisão.

As boas intenções e os problema relacionados com a delegação de autoridade para decisões apontam para outro elemento essencial a favor da redução da corrupção: um corpo de funcionários públicos bem formados, honestos e competentes para levarem a cabo a adjudicação.

O estabelecimento de um tal corpo requer um esforço a longo prazo, uma vez que nunca foi feito completamente. Isto requer programas de formação contínua

Se for desenvolvido um quadro de adjudicação competente, e existem muitos países onde se tem feito isto, a cadeia das autoridades de aprovação, com os seus atrasos coexistentes e outros riscos pode ser reduzida ao mínimo.

 

Controlos e Auditorias Independentes

Isto não sugere que todas as auditorias e controlos independentes devam ser eliminadas; eles têm um papel importante. Contudo, existem muitos exemplos, em que leis e regulamentos edificaram tantas fases de análise e de aprovação no processo que tudo se torna numa imobilização. Nalguns países, é praticamente impossível adjudicar um contrato importante em menos de dois anos depois de se ter recebido as ofertas.

Reformas adicionais

A lista das acções aqui sugeridas para combater a corrupção é longa, mas não entra em muitos detalhes, tais como uniformização de documentos de oferta e estabelecimento de processos de aquisição simplificados para tipos específicos de adjudicação, e etc.

Outro mecanismo importante deve ser mencionado. As pessoas devem entender que a corrupção na adjudicação pública não deverá ser tolerada e que as partes culpadas deverão ser punidas. Embora a experiência mostre que isto não pode suprimir toda a corrupção na adjudicação, poderá truncar nitidamente o problema.

Um programa de informação pública deve ser dirigido a todas as partes - os funcionários públicos que têm responsabilidades na adjudicação, os fornecedores e adjudicatários que estão interessados em contratos competitivos e o público. A mensagem deveria ser que a jurisdição específica, seja uma nação ou uma das suas organizações, tem regras de boa prática de adjudicação nitidamente estipuladas que pretende rigorosamente cumprir; que os transgressores das regras serão acusados ao abrigo da lei; que os funcionários que cedem a práticas corruptas serão demitidos; e que os adjudicatários que quebram as regras serão punidos, possivelmente presos, e excluídos da consideração em futuros contratos.

Sejam quais forem as afirmações feitas devem ser então apoiadas por acções apropriadas. Deve ficar claro que nenhuma dos mecanismos aqui sugeridos é suficiente por si mesmo para restringir a corrupção na adjudicação; contudo, um esforço coordenado em todas as frentes teria efeitos dramáticos. Se as leis anti-corrupção forem reforçadas e publicitadas, se medidas idóneas e autenticadas e documentos de boa qualidade forem adoptados, se a competência de adjudicação for incrementada através da formação e desenvolvimento profissional, e se todos compreenderem que a administração significa tratar do cumprimento de práticas honestas e imparciais, as mudanças acontecerão.

A adjudicação corrupta não é inevitável. Pode ser varrida, e quando o é, o público é o maior beneficiado.

As Comissões como abrigo da corrupção

O processo coloca os agentes locais numa posição de conservarem o que quer que tenha sido deixado das comissões perfeitas (muitas das quais foram planeadas para os decisores mas todas elas, com certeza, irresponsáveis).

Obviamente, se as comissões poderem ser tornadas transparentes terão um impacto maior sobre esta fonte de corrupção.

De acordo com esta proposta gradualista de projectos específicos, os adjudicatários estão a ser influenciados e encorajados a entrar num "Pacto Anti-Corrupção" com o Governo, e entre si. Cada adjudicatário concorda em não pagar subornos e a revelar as comissões pagas, enquanto o Governo se compromete em realizar esforços específicos para garantir que o exercício não seja tentado pela corrupção. Neste sentido, as regras mudam para todos e ao mesmo tempo; e os actores são, eles mesmos, uma parte do processo de mudança. Uma vez que os contratos seleccionados foram propostos, os adjudicatários continuam a enfrentar desenvolvimentos de verificação e constroem confiança para actividades de uma natureza similar futuras.

Um inconveniente para datar tem sido a existência da oposição das instituições de crédito internacionais a qualquer acordo a favor de um projecto específico, sendo o ponto de vista de que a lei deve ser mudada. Isto apresenta dificuldades quando um governo tem problemas em persuadir a sua legislatura a apoiar esforços anti- -corrupção sérios, e onde isto possa também ir para além da capacidade da máquina governamental em fiscalizar adequadamente, pelo menos no início, os novos acordos. Estes problemas têm sido ultrapassados pelo Pacto Anti-Corrupção, que se tornou um pacto voluntário, e tem encontrado níveis de apoio encorajadores entre firmas do sector privado envolvidas. De facto, esta pode ser a melhor abordagem.

A análise inicial sugere que a inovação tem funcionado e que está a servir para reduzir significativamente os níveis de corrupção nos contratos importantes seleccionados.

Áreas de acção para os credores institucionais

Nitidamente, as agências de crédito internacionais podem contribuir para reformar significativamente a anti-corrupção se se juntarem ao dinamismo a favor da transparência nas comissões. Sem dúvida, a meta de algumas destas agências, ao longo dos anos, foi realizar isso, incluindo a persuasão de governos relutantes em praticar concursos de oferta de empréstimo público.

Apesar das agências de crédito internacionais poderem ser, de certa maneira, forçadas por algumas constituições que regulam as suas operações, existem medidas suplementares que elas podem ser capazes de admitir (algumas já o fazem) para combater a corrupção. Estas medidas poderiam incluir:

garantir o desenvolvimento de auxílio consignado à corrupção dentro do contexto de programas de bom governo,

rever as directrizes de adjudicação para garantir que a agência tenha poderes adequados para combater a corrupção quando esta ocorrer nas transacções de agências de fundos;

invocar, sem hesitação, esses poderes quando a corrupção for detectada e tomar as medidas necessárias para ter em lista negra consultores e fornecedores que foram descobertos como fazendo parte da corrupção;

examinar modalidades pelo que disputas com consultores e fornecedores possam ser melhor decididas através de mecanismos internacionais do que por mecanismos de resolução de disputa nacional. Por exemplo, os mecanismos dos EUA têm muitas vezes apoiado com prejuízo adjudicações que estão fora do eixo dos de outros países;

adoptar uma atitude mais pro-activa na fiscalização do contrato e gestão do projecto. Uma tal atitude deveria incluir acasos (mas regulares) no interior das auditorias colectivamente tomadas em que estejam envolvidos outros credores (para prevenir que sejam feitas reclamações dúbias), e medidas profissionais oportunas para seguir o tratamento das queixas sobre corrupção;

considerar a possibilidade de colocar pessoal responsável da agência em posições--chave dentro de instituições de crédito vulneráveis, para garantir auditorias oportunas, continuar a verificar operações, e ajudar a desenvolver competências de gestão financeira dos funcionários locais;

desenvolver um diálogo com um núcleo de consultores que estejam empenhados em trabalhar em ambientes livres de corrupção e explorar as suas ideias em como um tal ambiente pode ser produzido;

rever as inspecções internas às agências de pessoal e de consultores para garantir que qualquer corrupção interna é mantida a um mínimo (incluindo verificação de rendimentos, etc., dos decisores e exigir divulgações de parcerias com fornecedores actuais ou potenciais: as agências devem "regular o papel" da conduta que esperam devidamente dos devedores); e,

investigar antes as queixas dos credores rejeitados através de medidas de agências internas do que enviar queixas ao governo ou aos devedores de fundos.

Uma questão de tempo e o envolvimento de estranhos/terceiros (Outsiders)

Os efeitos da legislação anti-corrupção normais podem ser geralmente reforçados pelo acréscimo de dois elementos: o tempo das acções e o envolvimento de "estranhos".

O tempo é crucial. A maioria dos funcionários civis não pode dizer "sim", mas pode dizer "não", "talvez", ou nada. Protelação não razoável de decisões importantes é geralmente o sinal mais evidente de que se trata de um negócio corrupto. Por isso, os processos devem ter calendários exactos (os quais apesar de rigorosos, reconhecem ainda que a adjudicação está muitas vezes sujeita a atrasos frequentes mas legítimos). Se o calendário não for respeitado, as medidas devem prover um processo de decisão alternativo para fazer sem recompensa "chantagem pela protelação".

Uma vez que os parceiros de um negócio corrupto não estejam protegidos pelo direito, tais negócios podem demorar muito a reconstituir-se em transacções comerciais regulares. Companhias de chupetas ou canais de crédito de dinheiro requerem tempo para estabelecerem-se. Os acordos devem tanto ser invisíveis como negáveis. A distribuição de subornos e realização têm de estar intimamente relacionadas, porque a confiança mútua normalmente está ausente. Em alguns casos, os funcionários públicos querem constituir-se em elementos de repartição de proveitos. Às vezes duas ou três camadas de "mediadores" têm de ser constituídas para diminuir o risco da revelação do acordo das partes. As negociações são delicadas porque, em qualquer dado momento, uma das partes pode saltar e revelar o esquema todo. Tudo isto demora tempo - tempo que um quadro regulador não poderá permitir.

O papel de "terceiros" consiste basicamente em impedir a criação de relações de "confiança" internas durante os processos de decisão e implementação. As medidas devem convergir para manter os "terceiros" como "terceiros" e não lhes permitir deslocar para os processos internos. Á semelhança dos auditores externos, os "terceiros" devem proporcionar conhecimentos especializados combinados com integridade. Diversa medidas são dignas de ser aqui mencionadas:

"terceiros" poderiam ajudar na preparação da documentação de proposta (nomeadamente consultores independentes com reputações públicas a defender);Nada disto é uma questão de moralidade, mas uma questão de minar os acordos comerciais corruptos e maximizar o risco dos autores de negócios corruptos não terem êxito ou serem descobertos.

Artur Victoria

- Artur Victoria tem o Curso de Direito da Universidade Clásica de Lisboa, bem como outros cursos acadêmicos, nomeadamente o do Instituto de Defesa Nacional.- É Presidente Honorário da Fundação Luso Internacional. No seu trajeto profissional desempenhou cargos de chefia organizacional e de coordenação inter institucional, nomeadamente como Coordenador Do “Public Integrity Educational Network” da TIRI, para os países Lusófonos.- Foi Representante da Transparência Internacional em Portugal. Desempenhou a Advocacia, tendo sido Conselheiro da Ordem dos Advogados, e Coordenou os cursos de Estágio da OA no norte de Portugal. É diplomado com o curso de formação de formadores.- Autor de seis livros jurídicos com várias edições. Fundador do Colégio Luso Internacional do Porto, foi o mentor de um projectos educacional de sucesso atual.- Dedica – se a duas áreas – educação e estudos de segurança e soberania. http://sites.google.com/site/arturvictoria/ http://sites.google.com/site/cliparturvictoria/

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